失业保险制度自1986年建立实施以来，在保障失业人员的基本生活、促进再就业、健全劳动力服务市场体系、维护社会稳定等方面发挥了积极的作用。但是现行失业保险制度还存在覆盖面过窄、基金规模小、统筹水平和统筹层次较低、缺乏与之相配套的监管机制、管理体制不健全以及部分条款执行困难等问题亟待解决。
实际上，我国的就业和失业保障制度从建设之初就主要是针对城镇人口设计实施的，然而随着我国市场经济的不断发展和我国的城镇化进程的加快，全国外出务工的农民工总量规模将逐步加大，而这部分农民工却没有被制度所覆盖。此外，由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖面窄的现象，导致收缴的失业保险数额有限，基金承受能力相对较弱，远低于国际上失业救济金的平均水平，致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势，失业保险的受益率和替代率较低，失业保险金和失业补偿的总体水平不高。而且目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。
值得关注的是，虽然1999年国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》等法规在实际工作中起到了一定作用，但是在失业保险实施过程中出现的诸多问题则没有可靠的法律依据进行解决，而且关于失业保险制度监管机构的描述也比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效的监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。与此同时，当前我国失业保险金的领取资格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一部分人在就业的过程还领取着失业保险金。失业人员与原单位终止劳动关系，按规定办理了失业登记手续，领取失业救济金，但其重新就业后却没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无法对其进行有效的管理。举例来说，我国《失业保险条例》第十七条规定，失业人员重新就业后再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险的期限合并计算，但最长不得超过24个月。然而正是这样的规定对于在不同统筹地区重新就业的人员而言，办理保险事务的操作难度极大。
针对失业保险存在的种种问题，笔者认为，首先，应当扩大失业保险覆盖面。随着我国市场经济的发展以及从业人员结构和层次的不断发生变化，相对于正规就业人员，灵活就业人员参加失业保险具有自身的特殊性，应针对具体特点，合理确定标准和操作办法，要有利于劳动力的合理流动，拓宽失业保险的覆盖面，将这些人员尽快纳入失业保险的征缴范围，确保灵活就业人员能够顺利参保失业保险，使这部分人的失业保险得以保障。其次，要合理确定基金使用的比例。以失业救济和保障基本生活为主，紧密结合再就业，实行有效管理。一是将基金用于失业职工基本生活保障，包括失业救济金、医疗补助金、生活困难补助和失业女职工生育补助金等方面进行合理分配；二是运用一定的基金积极帮助失业职工再就业，包括转业训练费、生产自救费、职业介绍等，同时，通过发放一定的救济金作为启动资金，鼓励失业职工组织起来就业和自谋职业；三是为充分发挥失业保险促进就业的作用，对于那些一毕业就失业的大学生，可考虑从社会责任和社会效益的角度，逐步将他们纳入失业保险的保障范围，失业保险基金应该出一部分钱，通过发放职业培训补贴等方式，帮助这些大学生尽快就业。再次，要实行失业待遇领取与个人缴费挂钩。针对单位及个人缴费基数高低不一，领取待遇却无差别这一现象，建议实行保险待遇标准与缴费相挂钩。在不低于城镇居民最低生活保障的基础上，遵循“多缴多领，少缴少领”的原则，计算失业保险待遇，充分调动企业及员工参保的积极性，在社会互济与自我保障结合的同时，充分实现权力与义务的对应，维护制度的公平性。
由市县级统筹扩大到省级统筹，甚至达到全国统筹，统一基金管理，规范基金收支标准，避免出现经济发达地区与经济欠发达地区之间出现的失业保险基金收支失衡问题，提高失业保险机制的抵御风险能力。同时，完善劳动就业服务体系和配套措施，劳动保险管理部门应督促指导职业培训机构根据市场需求制定相应培训方案，增强对失业人员职业技能培训的针对性和有效性，以提高他们抵御失业风险的能力，并且研究制定加快劳动就业服务体系建设的配套措施，将全国的劳动就业需求信息集中到劳动就业服务网络中，为失业者提供比较全面的就业信息服务。
好了，看到这里，相信大家对我国针对外来务工人员出台的就业和失业保障制度都有了更加全面深刻的了解，我国不仅要提高失业保险社会统筹层次，还应该在立法上对失业保险的统筹制度进行必要的调整。想要了解更多保险资讯，获取更多保险优惠，请及时关注我们。
延伸阅读
当前，我国面临的就业压力并没有消除。由于下岗制度逐步向失业保险制度并轨，城镇公开失业出现了长期化、低龄化等新趋势，以低缴费率为支撑、以正规就业人员为主体的失业保险制度将需要新的发展定位和完善措施。
一、进一步明确中国失业保障的指导思想和目标模式
由于失业问题的长期性和严重性，各国政府都把扩大就业、治理失业、建立良好的劳动关系作为重要的宏观经济指标。为了解决长期存在的失业问题，市场经济国家一般通过采取积极劳动政策(修复劳动力市场)与被动劳动政策(完善失业保障)相结合的办法。根据所处的发展阶段和国际经验，中国必须把发展经济、扩大就业、发挥劳动方市场基础地位作为基本思路，同时根据国情特点和经济承受能力，不断健全和完善失业保险、失业保障、社会保障及劳动保护体系。对这两个方面都要给以足够的重视，并力争平衡协调好二者的关系。达到促进就业与保护劳动权益的和谐，应当成为中国解决失业问题的指导思想。
在如何建立适合中国国情的失业保障问题上，理论界讨论的一个重点问题是，将目前实施的失业保险制度扩大至全体城镇从业人员，还是转换制度模式以适应劳动力市场灵活就业与流动就业大量增加的现实。理论界一种观点认为，应当用失业救助或社会救助计划取代失业保险计划，这即符合扩大失业保障覆盖面的需要，又节约失业保障负担和管理成本。还有一种观点认为，中国根本没必要、也没条件搞失业保险制度，通过建立比较完善的最低生活保障制度，可以满足失业救助的需要。我们认为，完全推倒重来既不现实，也不必要。建议把失业保险与失业补偿账户的并行模式作为中国近期完善失业保障制度的目标模式。这是在最低生活保障制度基础上的双元失业保障类型，既可以适当扩大失业保障制度的覆盖面，又不至于把比较刚性的失业保险制度完全应用到不具备实施条件的新失业群体身上。
二、关于失业保险制度的定位问题
从发达国家经验看，失业保险制度主要是针对正规就业人员防范失业风险的一种制度安排。失业保险制度作为社会保险制度一个重要组成部分，将逐步承担起解决失业职工风险防范的主要责任。从这个意义上看，不应把它视为一种过渡性措施，也不应作为与最低生活保障制度相混同的扶贫机制，失业保险制度应当成为我国城镇正规就业人员防范失业风险的主要制度。尽管目前这一制度覆盖面还比较窄，但不应成为否认这一制度及其作用的理由。对于大多数正规就业人员来说，通过建立一定的失业保险机制，可以减缓其在失业状态下的生活保障及寻求新职业的压力，并成为建立比较完善的劳动关系的重要保障。当然，由于中国仍处于快速工业化、城市化过程中，劳动力市场变化很快，失业保险制度覆盖面在相当长的时期内也仅能局限于城镇正规就业人员的范围之内。为这些人员建立失业保险制度，应当避免过高的管理成本，同时不要使其成为影响劳动力发育和正常流动的障碍。
三、完善失业保险制度的政策建议
完善我国失业保险制度应采取以下政策：
第一，完善失业保险的有关统计数据，根据参保类型确定合理的缴费标准和待遇标准，确保失业保险权利与义务相统一的原则得到贯彻。
第二，适当提高或调整职工个人缴纳失业保险费的比例，使雇主与雇员各承担50％的缴款比例。
第三，提高失业保险覆盖质量，确保失业保险费收缴率。
第四，合理确定失业保险金支付时间和失业保险金标准。适当缩短领取时限并适度提高失业保险待遇水平。
四、失业保险制度与其他社会保障制度的衔接问题
失业保险制度要有效地发挥作用，必须建立与其他社会保险制度和社会保障制度的协调机制。作为一种社会化的正规就业风险防范与失业补偿制度，失业保险只能对参加这一制度的保障对象在需要时提供一定期限、一定水平的帮助或补偿。如果失业超过失业保险待遇期限而又无法就业，变成长期失业者，或者临近退休年龄的失业者，就必须由其他社会保险制度或社会保障制度相配合，否则将出现不同制度之间的空挡或漏洞，难以发挥社会保障制度“安全网”的作用。建议将失业保险制度与社会救助制度相连接。对于那些接近退休年龄的长期失业者，需要建立一种弹性退休年龄制度，可以根据工龄、年龄及参加社会保险制度状况，适当延长失业保险待遇期限，或者提前进入退休状态，但其退休待遇将适当降低，以鼓励其回IJ]劳动力市场。对于日益严重的青年失业问题，也应当在失业保险制度中有所体现，建议将部分失业保险金用于青年失业者的失业培训支出。这要与促进就业与再就业的积极就业政策有机结合起来。至于外来民工、大量灵活就业人员的失业补偿问题，建议在一定时期内建立一次性的失业补偿制度。
五、建立失业补偿账户制度
为了解决失业保险制度难以覆盖新失业群体的难题，根据劳动力市场柔性化、灵活化的客观现实，应当为大量的城镇非正规就业人员设计一套新型的失业保障制度。这种新失业保障制度既不同于失业保险制度，又不简单地用最低生活保障制度所取代。其主要参加人群是具有城镇户籍的灵活就业人员和长期在城镇就业的农民工。凡是参加失业补偿账户的灵活就业人员，可以降低缴费率(比如参保标准可以为正规就业人员参保标准的50%)。雇主及雇．员的所缴费用全部计入参保人员个人账户。失业补偿账户的具体框架还需要进一步研究。
六、将失业保障与促进就业有机结合起来
应当借鉴发达国家经验教训，把失业保险、失业补偿与促进再就业密切结合起来。首先，大力开发人力资源，消除劳动力市场的城乡分割、部门分割与身份分割，形成一个更加整合的劳动力市场，更有效地配置劳动力资源。其次，建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，克服和解决日益突出的青年人失业问题。再次，加大积极就业政策的力度，不断提高失业者的就业能力。一要进一步完善劳动力市场的改革，积极改善就业的制度环境和政策环境。二要规范劳动力市场，为失业者寻找工作提供更加充分的信息和就业指导。三要积极培育和发展培训市场，鼓励各种形式的职业和技能培训。四是为弱势群体就业提供优惠政策。
我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定对国营企业职工实行职工待业保险制度。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。
1986年-1993年是我国失业保险制度的形成和初步运行时期。1993年4月，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，这一规定的发布和实施标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。近几年来，一些地方根据本地情况，扩大了失业保险的覆盖范围，将城镇集体企业、外商投资企业、私营企业及其职工，部分机关、社会团体和事业单位及其职工也纳入了失业保险的范围。为了增强失业保险基金承受能力，部分省市实行了个人缴费。到1998年底，参加失业保险人数为7928万人，全年享受失业保险待遇的人数为158万人。另有149万企业内职工享受了一次性救济。
我国失业保险制度自1986年建立至今，已有13年的发展历史。在这期间，失业保险制度发挥了多方面的积极作用。首先，有效地保障了失业人员的基本生活。通过施行失业保险制度，给付失业保险待遇，保障了失业人员的基本生活，帮助他们渡过了难关。特别是近几年来，使用失业保险基金每年救助的人员都在300万人次以上，对维护社会稳定发挥了积极作用。其次，促进了失业人员再就业。按照有关规定，从失业保险基金中支出部分资金，用于失业人员开展生产自救，转业训练，职业介绍活动，帮助其中半数以上人员重新走上了就业岗位，实现了再就业。第三、支持了企业改革。实施失业保险制度，保障了从企业走向社会的失业人员的基本生活，减轻了企业的压力，推动了改革措施的顺利出台和实施。许多地方还运用基金支持“关、停、并、转”企业妥善分流安置富余人员。去年以来，各地认真按照财政预算安排三分之一、企业负担三分之一、社会筹集（主要从失业保险基金中调剂）三分之一的“三三制”原则，从失业保险基金中调剂部分资金用于国有企业再就业服务中心，保障了下岗职工的基本生活和代缴社会保险费用，推动了国有企业改革的深化，为实现国有企业三年改革和脱困目标创造了有利条件。原有的失业保险制度尽管发挥了重要作用，但还不能完全适应建立社会主义市场经济体制，深化国有企业改革和建立现代企业制度的要求，主要存在以下问题：一是适用范围窄，只是在国有企业和企业化管理的事业单位实行，非国有经济的从业人员和大部分事业单位职工还没有纳入失业保险，造成了这部分人“有险无保”；二是基金承受能力较弱，由于覆盖范围窄，又仅限于用人单位单方缴费，收缴的失业保险费数额有限；三是统筹程度不高，失业保险基金主要实行市县统筹，只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。
现行失业保险制度的主要问题
1.覆盖面过窄并且难以扩大。2003年，全国参加失业保险人员大约占非农就业人员的27.4%和城镇就业人员的40.5%，接近3/4的非农就业人员和60%的城镇就业人员没有参加失业保险。2004年，全国参加失业保险人员增加了211万人，但没有改变失业保险制度覆盖面小的基本格局。另一方面，其扩大覆盖面的难度相当大。目前，在正规部门就业的城镇职工除
公务员外，基本上已经纳入到失业保险范围之内，扩展覆盖面的空间已经很小。而就非正规就业部门的灵活就业人员来说，纳入失业保险的难度相当大。其主要原因是灵活就业人员缺乏稳定的就业岗位和劳动关系，现行的失业保险制度难以适应其收入低、就业关系不稳定的特点。
2.失业保险的受益率和替代率比较低。目前，我国失业保险制度的实际受益率远远低于登记失业人员的受益率。2003年享受失业保险的人数达到741.6万人，但不到实际失业人员总数的1/2。另一方面，受失业保险基金数量限制和失业人员规模的影响，我国失业保险金和失业补偿的总体水平不高。2003年，失业保险替代率大约只相当于在职人员的1/8。在很多城市，失业保险水平只略高于城镇居民最低生活保障线。
3.失业保险统筹水平低，影响了全国统一劳动力市场的发展。1999年开始实施的《失业保险条例》规定，在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。以城市为单元各自为政的失业保险制度，在某种程度上形成了地区之间劳动力自由流动的“社会保障壁垒”，更不利于促进劳动力流动和缩小地区差距。
4.失业保险基金规模小和支出结构不合理。我国按照岗位档案工资而非实际工资性收入作为缴费基数，导致相当数额的失业保险费流失。据初步估算，2003年全国失业保险基金实际到位率不足60%。目前的突出问题是一些国有企业欠费严重，非国有企业参保不足。截至2003年上半年，全国历年累计欠费达102.2亿元。另一方面，现行体制下还积累了过多的失业保险基金节余，限制了失业保险制度作用的发挥。
5.现行失业保险制度难以适应新失业群体挑战。我国以国有、集体单位职工为主体、以户籍制度为边界、以正规就业岗位和稳定劳动关系为基轴建立起来的失业保险制度，已难以适应灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失业日益严重的现实。目前，灵活就业人员，参加的主要是基本养老保险(大约为1400多万人)和基本医疗保险(大约为400多万人)等险种，对参加失业保险不积极;而农民工和被征地农民难以参加失业保险。另外，青年失业现象也对以补助生活费为主的失业保险制度形成了挑战。现行的失业保险制度过于偏重于失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，对青年人失业问题的考虑不足。
完善失业保险、健全失业保障的思考与建议
1.进一步明确我国失业保障的目标模式。在如何建立适合中国国情的失业保障问题上，理论界有争论。一种观点认为，应当用失业救助或社会救助计划取代失业保险计划。另一种观点认为，我国没必要、也没有条件搞失业保险制度，建立比较完善的最低生活保障制度可满足失业救助的需要。我们认为，完全推倒重来既不现实，也不必要。建议把失业保险与失业补偿账户的并行模式，作为我国近期完善失业保障制度的目标模式。
2.完善失业保险制度的政策建议。一是要完善失业保险的有关统计数据，根据参保类型确定合理的缴费标准和待遇标准，确保失业保险权利与义务的统一。二是适当调整职工个人缴纳失业保险费的比例，使雇主与雇员各承担50%的缴款。三是要大力提高失业保险的覆盖质量，确保失业保险费收缴率问题。四是适当缩短领取时限和提高失业保险待遇水平。
3.失业保险制度与其他社会保障制度的衔接问题。建议将失业保险制度与社会救助制度相连接。对于那些接近退休年龄的长期失业者，需要建立一种弹性退休年龄制度，可以根据工龄、年龄及参加社会保障制度状况，适当延长失业保险待遇期限，或者提前退休，但其退休待遇将适当降低，以鼓励其回归劳动力市场。对于日益严重的青年失业问题，应将部分失业保险金用于青年失业者的失业培训支出。对于外来民工和灵活就业人员的失业补偿问题，建议在一定时期内建立一次性的失业补偿制度。
4.建立失业补偿账户制度。为了解决失业保险制度难以覆盖新失业群体的难题，应为城镇非正规就业人员设计一套新型的失业保障制度。其主要参加人群是具有城镇户籍的灵活就业人员和长期在城镇就业的农民工。凡是参加失业补偿账户的灵活就业人员，可以降低缴费率(如参保标准可为正规就业人员参保标准的50%);雇主及雇员的所缴费用全部计入参保人员个人账户。失业补偿账户的具体框架还需要进一步研究。
5.将失业保障与促进就业有机结合起来。可借鉴发达国家的经验教训，把失业保险、失业补偿与促进再就业密切结合起来。一是大力开发人力资源，消除劳动力市场的城乡分割、部门分割与身份分割，形成一个更加整合的劳动力市场，更有效地配置劳动力资源。二是建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，克服和解决日益突出的青年人失业问题。三是加大积极就业政策的力度，不断提高失业者的就业能力。
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