一、问题的提出
中国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的71%，农村老人占全国老人的比例达到75%，老有所养问题一直是广大农民梦寐以求的愿望，也是当前我国政府迫切需要解决的问题，特别是我国已经加入wto，依靠家庭养老给农民带来的经济负担不利于农民参与国际竞争，不利于农村经济发展。从严格意义上讲，中国农村养老社会保险体系并没有形成，如何建立一个科学、合理的符合中国农村实际情况的农村养老保险制度，是经济学研究的热门课题，但是，我国学术界对城镇职工养老社会保险问题关注、研究得比较多，而对农村养老社会保险问题重视不够，即使一些学者对农村养老社会保险制度的建立提出了一些见解和主张，这些研究基本思路也有很大的局限性，其局限性主要表现在这几个方面：
一是对中国农村的现状缺乏总体的了解。我国农村总体现状是，地区经济发展差异大、农村劳动力流动性强。地区经济发展差异大，首先表现在东部与中部、西部地区农户家庭人均纯收入水平差距逐年扩大，1990年，东、中、西部地区农户家庭人均纯收入之比为1.79：1.13：1，1995年上升为1.81：1.15：1，2000年，东、中、西部地区的农民人均纯收入分别为3592.6元、1953元和1797元，收入比进一步扩大为2：1.09：1；其次表现在农村居民内部人均纯收入分配差距逐年加大，半数以上农村居民人均年纯收入仍处在平均水平以下，不同农户家庭的收入水平差距越来越大，按照农户家庭纯收入进行分组，1990年最低收人组农户的人均纯收人与最高收入组农户的人均纯收人比值是1：6.39，1995年这一比值扩大到1：7.48，到2000年这一比值进一步扩大到1：9.5(资料来源于《中国统计年鉴》（2001）)，如何建立农村养老社会保险制度必须考虑农村经济发展水平差异较大的现实。中国农村还有一个特有的现象是劳动力流动性强，农村劳动力已经分化为三个部分，一部分流向了城市成为""农民工""、一部分流向了乡镇企业成为乡镇企业职工、一部分留在农村从事农业劳动成为纯粹意义上的农民，据统计在4.98亿农村劳动力中有8000万人进城打工，有1.28亿人已进入乡镇企业就业(农业部，2001),对于这些不同就业途径的农民工、乡镇企业职工、农民的养老社会保险建立的方式应有所区别。
二是大部分研究局限在""农村养老以家庭保障为主""的框架内。这一方面不符合养老社会保险的基本要求，另一方面也不符合农村人口政策要求，特别是在农村计划生育政策实施近二十多年的今天，农村人口结构已经发生很大的变化，高龄少子使农村传统的""家庭养老""环境不复存在；同时""农村养老以家庭保障为主""也是对农村劳动者又一不公平待遇，使农民没有享受到基本的国民待遇，使政府在农村养老社会保险制度中的职责没有得到应有的体现。
三是大部分研究强调农民自愿参加养老保险，这与社会保险的本质相违背,不利于农村养老社会保险制度的建立。
四是一些农村养老社会保险的研究可操作性、应用性不强，不能从根本上解决农村养老社会保险制度建立问题。
正因为这一方面的研究有一定的局限性，本文对农村养老社会保险制度研究试图从农村经济发展的现状以及社会公平的角度，提出一些新的思路、方法，希望给学术界和政府决策部门提供参考。
二、农村养老社会保险制度设计的基本理念和思路
研究农村养老社会保险首先要确定这样的理念，农村劳动者同城市劳动者一样具有同等社会保障的权利，它是农村劳动者享有国民基本权利和待遇的具体体现。建立农村养老社会保险制度的关键是要根据中国农村的现状建立适合中国国情的农村养老保险体制，根据中国农村的现状提出""根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题""基本思路，这个思路主要有三个要点，一是中国农村地区经济发展水平差别较大，农村养老社会保险不可能全国统一，体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异；二是对不同层次、不同类别（身份）的农村劳动力养老保险，应该按照其身份不同采取不同的解决方式，实行分层分类解决；三是在制度设计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。制度的设计包括这几个方面：
1、农民工的养老保险问题。对于一部分流向城市的农村劳动力，这里我们暂且称为农民工，这些农民工外出打工所从事的职业中，80%的人选择从事工业、建筑业、餐饮业和服务业等较为稳定的职业，收入相对稳定，近8000万具有农村居民身份却又在城市务工的劳动者，已经成为一个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体，他们是国家经济发展尤其是城市经济发展的直接贡献者，这一群体将不可避免地对中国现行的社会保障政策与户口政策等产生巨大的冲击，因为融入主流社会生活和希望得到相应的社会保护正在成为越来越多的农民工的共同追求（郑功成，2002）。对于这一部分人应该让其享有城镇职工的养老社会保险基本权利，可以直接融入城镇职工的养老社会保险体系之中，养老保险基金由雇主和个人共同缴纳。当这一部分人享有到城镇职工基本的保障权利，感受到在城市收入稳定、生存比较安全时，他们会考虑完全退出农业劳动、退还承包的土地，以致走向完全离土离乡的道路、成为城市居民，也使农民工拥有的一部分分散耕作、甚至抛荒的土地向种田能手、种田大户和农业企业集中，使农村能够推行土地适度规模经营，是实现农业产业化、现代化的基本途径，也是盘活农地资源、增加农民收入的有效措施。
2、乡镇企业职工的养老保险问题。乡镇企业中劳动密集型企业和农副产品加工型企业多，中小型企业多，原始积累少，国家没有投资，与国有企业比较起来，经济基础相对薄弱，加上发展的时间短，经济实力差，并且还担负着反哺农业的责任。目前乡镇企业普遍不景气，职工收入比较低，要普遍建立这项制度确实有困难。但是对于一部分流向乡镇企业农村劳动力，虽然他们并未完全退出农业劳动、也未退还承包的土地、离土不离乡，但是年老时养老问题同样需要解决，可以通过建立一个相对独立的乡镇企业养老社会保险体系，考虑到将来乡镇企业养老保险与城镇职工养老保险制度接轨问题，乡镇企业养老保险体制也适宜采取社会统筹与个人帐户相结合模式。在乡镇企业养老社会保险体系建立过程中必须注意这几个方面：一是乡镇企业养老保险办法，不搞""一刀切""，乡镇企业的经济状况、经济承受能力差距较大，从区域上讲，东、中、西部地区发展水平有差距，从行业讲，高科技企业和劳动密集型企业有差异，从规模讲，大中型企业与小企业有差异，各地可以根据经济承受能力确定缴费比例，国家应制定原则性框架，各地根据自身的情况制定具体实施办法；二是强制乡镇企业参加职工养老社会保险，而不能由企业和个人的意志来决定是否参保，这是社会保险本质决定的，可以通过扩大乡镇企业职工养老社会保险的覆盖面来解决养老金不足问题，因此国家要制定专门法律强制乡镇企业和乡镇企业职工参加养老社会保险；三是考虑到乡镇企业竞争能力以及乡镇企业职工收入水平普遍较低的实际情况，要企业拿出更多的钱来上缴社会保障机构是不现实的，在一个较长的时期内，乡镇企业上缴社保机构的缴费比例，都应保持在一个比较合理的较低的范围内，以乡镇企业能够承受为限，以利于企业的发展，国家要在税收政策、利息政策等方面给予参保企业给予优惠，对于这些企业上缴的税收国家应以补贴的形式适当返还，以弥补养老保险基金缴费的不足；四是乡镇企业职工养老保险是一个相对独立的体系，应允许乡镇企业职工养老保险在乡镇企业之间以及乡镇企业与国有企业之间的流动，最终使乡镇企业职工养老保险与城镇职工养老保险接轨。
3、农民的养老保险问题。对于一部分留在农村从事农业生产的劳动者，这一部分人是纯粹意义上的农民，这一部分人的养老社会保险可以建立一个独立的农村养老社会保险体系。原则上所有的农民都有义务参加养老社会保险，实行""自助""和""补助""相结合，即养老保险基金由参加保险者交纳的投保费和政府补助金共同构成。考虑到我国农村农民的收入难以确定，农民家庭与家庭之间的收入有差异的现实，对于要求农民个人交纳的养老保险费部分可以根据该地区上年农村人均收入水平按一定比例等额上缴，缴费的比例可以根据各个地区经济发展水平的高低而不同，对于人均收入水平较高地区，缴费比例可以确定在上年人均收入的15%左右，对于人均收入水平中等的地区，缴费比例可以确定在上年人均收入的8%左右，对于人均收入水平较低地区，缴费比例应控制在4%左右。由于我国农村人口多、人均耕地少，加上近几年农产品价格的影响，纯粹的农业收入水平普遍不高，对于农民的养老问题政府应该承担责任，给予农民补贴，西方发达国家一般都对农民进行补贴，每公顷耕地补贴达100－150美元，而我国政府不但不补贴农业，相反还要对农业征收农业税费，为了解决农民的养老问题，能否借鉴日本和欧盟国家政策，实施对农民养老保险补贴，补贴的资金1／3通过提高国内农产品售价的办法将补贴负担转嫁给消费者，2／3通过各种农产品价格计划间接或直接从政府预算中获得补贴，实际是由政府农业税收返还来补贴，当然，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有区别，政府通过加大转移支付的力度，使贫困地区农民养老有保障
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1952年2月政务院公布了《劳动保护条例》，标志着新中国的社会保险体系的建立，其保障对象是企业职工，保险项目包括疾病、负伤、生育、医疗、退休、死亡和待业等。国家机关工作人员的退休办法遵循的是1952年12月公布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》。从20世纪50年代初到1966年期间，社会保障制度有基金、有管理、有监督，基金的收集、管理和监督是分立的，在人口老龄结构轻且经济发展较快的情况下，这一制度运行良好。
1966年后，社会保险制度转变成企业保险制度。从保险理论的角度看，这一改变是一种退步，因为它违背了保险大数法则的前提。
企业保险制度之所以能够运行，原因有二：一方面此时企业人口结构年轻化，退休人口不多，养老负担不重，医疗负担也不重，直到1978年，仍有30个在职人员来养一个退休人员；另一方面，在各行业、各企业内部，赡养率虽然也是不同的，但是当时国有企业几乎是一统天下，而国有企业的最后“老板”都是国家，企业的盈亏、企业负担的轻重无关企业的痛痒，所以人们对企业保险制度并无太敏感的反映。
1984年，中国的社会保障制度进入到改革阶段。中国社会保险制度改革首先是从项目开始的，当以企业为单位的公费医疗制度日益成为企业的负担时，20世纪90年代初，开始了对医疗保险制度改革的尝试。
经过20年的努力，中国建立起了以城镇职工为保障对象的社会保险制度体系。主要项目有社会统筹与个人账户制度相结合的养老社会保险（以下简称统账制度）、社会统筹与个人账户制度相结合的医疗社会保险、失业保险、工伤保险、生育保险。
前言
农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民“老有所养”的问题，提高农村养老保障水平。
一、我国农村现行的养老模式
随着城市化进程的加快，农村人口的养老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。
(一)家庭养老模式
家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫不例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。
(二)土地养老模式
土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。
(三)社会保险模式
民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》)，即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。
(四)社区养老模式
社区(含乡镇)养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平。
二、农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析
农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。然而，不容否认的是，以《方案》为基础建立的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足”，在运作过程中也存在大量的问题，面临着一些不容回避的难题和困境。
(一)存在问题
《方案》确定的养老保险模式虽然在增加透明度、减轻政府财政压力、促进农民储蓄意识、改变农民的家庭观念和生育意愿等方面有一定的积极作用，但是，这种实质上“完全积累、自我平衡”式的商业储蓄保险也存在着明显的缺陷。
1、法律层次低，缺乏约束力
各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。据统计，到2000年底，全国农保基金积累总额198.58亿元，其中收回本息有困难的基金12.7亿元，占基金总额的0.68%。可见，目前农村社保基金管理中的违规行为还相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让农民感到后怕，积极性不高，开展农村养老保险工作困难重重。
2、国家重视不够，养老保险滞后
由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也取得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基本是或主要是城镇职工的。
3、自给来源不足，吸引力小
现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现;国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策;地方财政，除经办机构费用(一些地方此项费用财政也不负担)，也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引力太小，难以发挥吸引作用。
4、基金增长速度慢，入不敷出
基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化,债券和银行存款利率多次下调,致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。
5、违规存放农保基金，造成巨额损失
一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素。
(二)原因分析
作为新生事物的农村社会养老保险事业在发展过程中遇到困难、出现问题是在所难免的，仔细探究其原因，无非是以下几方面：一是传统观念依旧，现代保险意识尚未形成。家庭养老一直是我国农民首选的养老途径，这属于几千年来自给自足经济的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。而农村社会养老保险改革处于起步阶段，广大农民实现自我保障的意识淡漠，现代保险意识尚未真正形成。二是集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。有些地方的集体经济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即使有余钱，农民也将其绝大部分用于生活资料和生产资料的购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。三是管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性。保险基金处于属地分散的管理状态，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，很难达到让保险基金保值增值的目的;基金管理还受到地方行政干预，挪用、盗用现象屡见不鲜，破坏了基金的完整性。四是改革措施不配套，束缚养老保险制度发展。农村社会养老保险事业是农村社会保障体系乃至整个社会保障体系的有机组成部分。至今，中国农村仍有几千万生活在贫困线以下的人口，他们的最低生活保障问题都没有解决，又如何解决得了养老问题呢?而养老本身又不只是一个吃穿问题，还牵涉到医疗、服务等问题。由此可见，其他制度改革的不配套也束缚了农村社会养老保险制度改革的手脚。
三、农村养老保险制度的完善及出路
未来20年中国城市化水平将得到快速提高。在这个进程中，农村养老将呈现出新的格局：新型的家庭养老将居于主体地位，社会养老保险将得到新的强化，从而与其他养老保障制度一起共同为农民养老建立一道比较可靠的屏障。我们要从现有体制本身去寻找问题根源，以采取相应的对策。
一是保险水平与生产力相适应的原则。社会保险水平与我国社会生产力发展水平相适应。国家举办的社会保险，只能满足职工的基本保障。这就要求制定各项社会保险的筹资比例、待遇标准、保险的范围等，要综合考虑初级阶段的基本国情、财政和企业的实际承受能力和社会保险的管理能力。
二是公平与效率相结合的原则。“效率优先、兼顾公平”是建立社会主义市场经济体制的客观要求。社会保险属于国民收入的再分配，其待遇既要同个人对社会的贡献挂钩，以激励职工的劳动积极性，提高生产效率，又要保障职工的基本生活，维护社会公平。
三是权利与义务相对等的原则。社会保险不同于完全由政府提供资金的社会救助、社会优抚等制度。要享受社会保险的待遇，必须履行相应的义务，也就是说只有按时足额缴纳规定的社会保险费，才能享受规定的社会保险待遇。
四是广泛覆盖互助共济的原则。社会保险制度要逐步覆盖城镇所有从业人员，这既有利于建立统一的劳动力市场，保障劳动者享受社会保险的权利，也有利于建立起一个在更大范围内互助共济、分散风险的社会保险“安全网”。
五是政事分开的原则。社会保险行政管理和事业经办要由不同机构负责。行政部门主要是制定政策、制度和标准，并监督其实施情况;社会保险经办机构承担基金的收支、营运和管理，并接受行政和社会监督。
六是管理服务社会化的原则。社会保险实现社会化管理和服务，是社会保险的内在要求，也减轻用人单位的社会事务负担，建立现代企业制度的重要条件。
根据《社会保险法》规定，社会保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等项目。国家建立社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。
1、基本养老保险制度：是指缴费达到法定期限且个人达到法定退休年龄后，国家和社会提供物质帮助以保证年老者稳定、可靠的生活来源的社会保险制度，其目标是实现“老有所养”。基本养老保险制度由三部分组成，即职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度。
2、基本医疗保险制度：是指按照国家规定缴纳一定比例的医疗保险费，在参保人因患病和意外伤害而发生医疗费用后，由医疗保险基金支付其医疗保险待遇的社会保险制度，其目标是实现“病有所医”。基本医疗保险制度由三部分组成，即职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度。
3、工伤保险制度：是指由用人单位缴纳工伤保险费，对劳动者因工作原因遭受意外伤害或者职业病，从而造成死亡、暂时或者永久丧失劳动能力时，给予职工及其相关人员工伤保险待遇的一项社会保险制度。
4、工伤保险制度：是指由用人单位缴纳工伤保险费，对劳动者因工作原因遭受意外伤害或者职业病，从而造成死亡、暂时或者永久丧失劳动能力时，给予职工及其相关人员工伤保险待遇的一项社会保险制度。
5、生育保险制度：是指由用人单位缴纳保险费，其职工或者职工未就业配偶按照国家规定享受生育保险待遇的一项社会保险制度。
1980年以前，智利社会保险一直实行“现收现付制”，即用现职人员缴纳的社会保险费来支付到期应付的社会保险福利。随着时间的推移，有权享受保险福利的人越来越多，而正在缴纳保费的人在投保总人数中的比例逐渐下降，使得保险费入不敷出，因此有关机构不得不提高保险费率，以致最高竟达到工资或应税所得的50%，这严重抑制了雇主雇佣员工的积极性，影响了就业率的增加。
此外，在老制度下存在各种保险机构，其规则、标准互不兼容，缺乏竞争，使整个保险体系复杂繁琐，管理成本高，更不利于国家对保费实施严格有效的监管。自1980年起，智利对其社会保险制度进行了完全彻底的改革，建立了独具特色的“智利模式”。尽管仍有批评之声，新制度总体上得到了民众的认可和国际社会的肯定。
“智利模式”的保险制度有三个主要特征：首先是保费资本化，即每个参加养老保险的人都自愿在一个养老金管理公司开立个人账户，把每月应税所得收入的10%作为养老基金存入该账户。养老金管理公司再将投资所得利润存入个人账户。这些养老金和利润不断积累，一直到投保者退休或因疾病、伤残而丧失劳动力或死亡时，再以养老金或抚恤金的方式归还投保人或相关受益人。这一做法就是把个人投保同其将来领取的养老金或抚恤金挂钩。
第二个特征是公司管理、自由选择。在智利，养老金由私人机构组成的养老金管理公司运营。养老金管理公司被法律严格限制为只能从事与社会保险业务有关的活动，即征收养老保险费，将保险费存入个人账户，并用保费按法律授权的方式投资，将投资所得按法定要求作为保险福利提供给投资者。
养老金管理公司还要为每个参保者在保险公司里购买一种保险，以便在其因疾病、伤残或死亡需将养老金转为抚恤金时获得资助。养老金管理公司要向每个参保者收取佣金，佣金数额由各公司自己确定。这就迫使养老金管理公司之间互相竞争，同时在投资时争取更好的回报，以吸引更多参保者。
第三个特征是严格的政府监管。政府对养老金安全承担最终风险和责任。如果投保人因为养老金管理公司破产或自己中途失业、生病、伤残等，到期无法达到法定最低福利水平时，国家将提供差额补贴。这种责任促使智利政府制定了严格的规章制度，对养老金管理公司进行监管和控制，并为此设立了专门的“养老金管理公司总监署”。
例如，在信息披露上，政府规定养老金管理公司应当定期向投保者披露信息，为投保者提供个人储蓄账户报告，基金的管理和投资计划严格按照分散化、透明化和独立化的原则进行；在投资范围上，养老基金可以投资政府债券、抵押贷款、银行债券、公司债券和股票、国外证券产品以及少量的风险投资产品；在投资数量上，对一种项目的投资不能超过养老金总额的30%，但对政府债券投资的限制相对宽松；在投资收益上，养老金管理公司每月的投资收益率不得低于过去12个月全部养老金平均实际收益率的两个百分点，一旦发现某个养老金管理公司用尽所有法律许可的手段仍然达不到法定的最低盈利水平，就果断采取措施补偿损失，并立即关闭清理该公司。
根据摩根集团估计，在1981年至1991年的10年中，智利养老基金的年均实际收益率达15%，是国家管理制度下投资收益率的5倍。智利的经验表明，引入市场化竞争和严格透明的问责机制有利于改善社会保障基金的管理效率。
尽管成效明显，但也有不少专家指出，“智利模式”并不必然代表社会保障制度改革成功的方向，这一模式也存在不少问题。例如，个人强制储蓄的私有化保障模式并不适用于智利其他的社会福利计划，无法体现社会再分配的职能。正因为如此，智利政府不得不另外构建了一套针对长期处于贫困状态的人群，以国家税收筹款而不是构建个人账户为基础的社会救助福利制度。
此外，“智利模式”的社会保险制度高度依赖基金投资收益率，对经济增长速度、资本市场成熟程度都有较高的要求。再者，还容易造成管理成本过高，甚至是行业垄断。
就像市场经济与计划经济都是经济发展与经济增长的手段一样，社会保险费与社会保险税也都是社会保险制度发展的手段。然而，这两种手段又毕竟是有区别的，筹资方式的改变，并不仅仅限于筹资方式本身，它必然影响到社会保险制度及与之相关的社会、经济环境，反过来也接受着社会保险制度及其他相关因素的制约。
第一，社会保险制度模式决定着社会保险筹资模式。一方面，普惠制社会保障一般选择采取征税方式来筹集资金，而选择制或非普惠制社会保障制度则一般采取征费方式来筹集资金;另一方面，现收现付模式的社会保险制度，既可以采取征费方式也可以采取征税方式筹集社会保险基金，而选择部分或完全积累模式的社会保险制度，则适宜采取征费方式。因此，如果我国要改变社会保险筹资模式，就应当先研究社会保险制度模式的选择，此后才是筹资方式的选择。若选择征税方式，则应废除正在确立中的统帐结合型社会保险制度或明确取消个人帐户，重新确立普惠制与现收现付型社会保险制度;若既要采取征税方式来筹集基金，又想维持统帐结合制度模式，在理论上将无法自圆其说，在政策实践上将陷入新的利益冲突之中。
第二，地区经济发展水平制约着社会保险筹资模式。征税方式的最大特点在于税率统一，而一国之内各地区经济发展水平相对平衡是实现税率统一的现实条件，这在发达国家或小国家可以做到，在发展不平衡的国家却难以做到，而征费则可以灵活一些。以我国目前的发展状况而言，地区发展不平衡是一个客观事实，且在相当长的时期内都难以完全改变。因此，在社会保险供款率方面，既要避免因差别过大而导致地区之间企业竞争环境不公平的现象，同时也要避免因标准统一而损害不发达地区的经济发展，从而使有限的供款率差别的存在成为现阶段的必然选择。
第三，国民经济发展状态制约着社会保险筹资模式。如果经济发展状态不好，大批企业连生存都十分困难，费改税不仅同样不会有好效果，反而会进一步损害社会保险制度筹资的强制性与政府的权威性，因为社会保险制度的基本目的在于解除职工的后顾之忧、维护社会稳定，如果因社会保险制度造成大批企业破产等，国家就可能需要考虑社会风险的承受程度;如果经济发展状态良好，无论征税或征费，均可以实现资金筹集的目标。目前的关键在于，国有企业脱困的目标尚未实现、非国有企业难以普遍承受同一供款率的社会保险负担，费改税能否取得预期效果显然很难预料。
第四，社会保险制度安排制约着社会保险筹资模式。社会保险税要求社会保险制度安排一体化，而社会保险费则可以根据不同的制度安排来征集社会保险资金，对社会保险统筹层次的要求亦不似社会保险税。我国目前的客观情况是不可能实行一体化的社会保险制度，如养老保险就肯定会针对职工、公务员、农民等设计不同的制度，再如是将数亿工业劳动者统一纳入工伤社会保险还是让工伤社会保险与商业性的雇主责任保险并存仍需探讨，其他社会保险项目是否将劳动者全部纳入一元化的制度范围亦是一个大问号，在社会保险制度安排并非一元化的条件下，征费改成征税便缺乏可行性;再如在我们这样一个发展不平衡的大国，如果将工伤、生育、疾病保险等统筹到省级乃至全国的层次，其结果就可能导致保险待遇与地区经济发展水平的脱节，因而亦有着商榷的必要。
第五，国家的财政调控能力制约着社会保险筹资模式。如果国家财政实力雄厚，财政调控能力强，通过征税方式将社会保险资金统一纳入国家财政范畴则具有可控性;反之，如果国家财政实力薄弱，财政调控能力弱，一旦将社会保险资金作为税收并纳入财政范畴，则完全可能给国家财政带来巨大的压力与冲击。如果采取征费方式，即让社会保险资金在财政体外循环，则社会保险管理部门将构成为社会保险资金的第一责任者，而政府财政则构成为第二或最终责任者，第一责任者的存在事实上可以起到控制风险、过滤责任的作用，从而成为减轻政府财政直接责任的重要环节。
我国是农业大国，农民养老是我国现代化进程中不可回避、必须解决的问题。我国农村人口达8亿多，新型农村社会养老保险制度的建设，关系到农民目前和将来的生活安全以及生活质量的提高;关系到我国全面小康社会目标的实现;关系到我国社会主义和谐社会的建设。推进新型农村社会养老保险制度建设，是我国新农村建设中一个必须放在头等重要地位的基本任务。党的十七届三中全会《决定》提出，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。妥善解决农民的养老问题，对于完善我国的社会保障体系，解决“三农”问题，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。要确保我国新型社会养老保险制度的成功推进，笔者提出以下几点建议：
??1.强化政府责任意识，加大财政投入力度。新型农村社会养老保险是农村社会保障体系建设的重要组成部分，是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。必须政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。应大力加强农村社会保障组织建设，组建一个权威性的农村社会保障组织管理机构，理顺各方面关系。同时要大力提高对农村社会保障的组织、协调管理水平。目前农民收入偏低，城乡有一定差距，2007年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.33倍。为了改变这种现状，在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，改变目前政府财政在农村社会养老扶持方面基本缺位的现状。完善新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方共同负担的模式。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠，还需要给予农民一定数额的直接经济补贴。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。
??2.建立多层次全覆盖的农村养老保障制度。十七届三中全会明确提出，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续，加快健全农村社会保障体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。为确保农村居民社会养老保障全覆盖，必须根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。首先，分地区推进。在贫困型农村，养老保险必须通过政府的非纳费型社会救助养老金来进行，建立起以生活救济和生活资助为主的救济性质的社会保障制度。在温饱型农村，农民基本生活需求已得到满足，应为这些地区的农民提供养老和医疗方面的基本保障，同时积极推进新型养老保险制度的试点。富裕型农村主要集中于东南沿海和大城市的近郊，其农民收入水平高，思想观念新，对社会保障的要求也比较高，这类地区可积极实施城乡一体化养老保险试点。其次，分人群实施。在同一地区内部，由于其人群就业方式和生活方式的不同，不同人群的社会养老方式、保障水平和需求是不同的，针对这一点，必须分批推进不同人群的养老保险。
??3.加快新型农村社会养老保险制度的立法保障。各地农村社会养老保险办法基本上都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性，法律制度的欠缺给新型农村社会养老保险带来一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法(草案)》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境保护。
??4.妥善解决与其他社保政策的转换、衔接问题。随着城市化进程的推进，农村居民的流动项原则日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保，返乡农民工参加新农保等，势所难免。因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互转换、衔接。一是要预留制度接口，制定与其他社保政策的详细转换办法。在全省范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是完善养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。《社会保险法(草案)》第十七条“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付”。三是加快社会保险省级统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系转移、衔接等问题。四是加快全国社会保险信息化联网建设，为省际间农保与其他社保政策间的转换、衔接提供技术支持。
??5.改革基金管理模式，提高养老基金的保值增值能力。基金的保值增值是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问，而目前我国又缺乏风险较小、回报较高的投资渠道。因此，我们可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资代理制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。由于农村养老保险以县为覆盖范围，基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此，可以考虑将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。实际上专家理财也有风险，政府必须承担最终担保。当基金管理公司的基金运作回报率低于国家规定的最低回报率时，基金管理公司先以自有资金弥补差额，弥补不足部分由政府承担最终弥补。当基金公司破产时，投保人的最低养老金应由政府承担最终“兜底”担保。
农村医疗保险，是我国社会保障的一部分，我国农业人口占全国总人口的63．91％，农村医疗保险，可以使广大农民享受到农村医疗保险社会保障是我国经济建设的重要环节之一。参合农民可以选择不同医院就诊，一般采取就近原则，选择不同医院的报销比例也有所不同，一般对住院患者的报销比例比较大，可以分为慢性病、特殊病种、意外伤害的情况采取不同的报销比例，可以在一定程度上避免因病致贫、因病反贫的情况。
目录
建立的必要性
概述
城乡收入差别分析
农民医疗负担逐渐加重
农民被排挤在保障体系之外
构建所受制约
保障资金来源不足
区域经济发展的不平衡
现行保险形式
概述
合作医疗是农村医疗保险的初级形式
医疗保险可以发挥重要的经济保障作用
统筹解决医疗费用是有效的补充形式
制度构建
概述
因地制宜实施不同的医疗保险制度
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