3月31日讯:完善国有资本划转充实社保基金机制,为降低社保费率可能出现的收支缺口提供基金筹资保障这两项基础工作到位了,职工基本养老保险才具备既确保基金正常运行,又能全面下调缴费费率的基础。预计养老金全国统筹会设置一段过渡期,社保基金即将入市的消息已在股市形成了积极预期。只是,市场对此理应保持审慎和理性的态度。养老保险基金市场化运营的根本目的是保值增值。从安全性和投资配置的角度考虑,最终使用的资金额度估计不会太高。
依据李克强总理日前签署的第667号国务院令,《全国社会保障基金条例》(下称《条例》)将从5月1日起施行。这意味着掌管着近两万亿资产的全国社保基金理事会运营国民的“养命钱”终于有法可依了,而酝酿了太久的基本养老金入市也终于逼近了开闸的那一刻。
全国社会保障基金理事会最新公布数据显示,截至去年底,社保基金会管理的基金资产总额达19139.76亿,基金权益17968.05亿,其中,全国社保基金15085.92亿,比上年末增加2676.39亿;8个试点省(区、市)做实个人账户资金1149.25亿;广东和山东省委托资金1732.88亿。而人力资源和社会保障部统计显示,去年我国养老保险基金总收入2.7万亿,总支出2.3万亿,当期结余3000多亿,累计结余3.4万亿。显然,相较于资金规模不足2万亿的全国社会保障基金,资金规模更大、累计结余达3.4万亿的基本养老保险基金的投资运营自然更令社会关注。
尽管中央强调养老保险基金运行基本平稳,但由于我国实行养老金省级统筹,受制于人口结构等因素,部分省份养老金已收不抵支,且赤字省份越来越多,当期收不抵支省份已从2个增至7个,广西、海南、青海、吉林、辽宁、河北、西藏等省区的当期结余都不足10亿。中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧表示,若扣除财政补贴,当有23个省份的养老金当期呈赤字。数据还显示,近两年城镇职工基本养老保险可支付月数都在下降,地区差异仍然显著。广东省当期结余770多亿,可备付月数为50.68;黑龙江可以备付的月数为3.77,累计结余面临巨大挑战。由于各级养老保险基金需要进行省级统筹,涉及金融、市县权力等地方利益问题,因而很难短期内实现统筹。全国人大常委会预算工委调研发现,已有个别地方通过举债发放养老金。
在经济步入新常态的大背景下,因地方土地财政收入锐减和债务风险加大,地方政府承担的公共服务职能正受到巨大冲击。中央经济工作会议明确,今年还是减税,财政还会承受更大的压力。那么,靠赤字债务能不能维持财政的未来可持续性呢?我们能承受多大的财政风险呢?
在日本,多达三分之一的财政支出都用于养老金,而税收根本不足以弥补,只能通过债务解决,而日本的债务超过200%,位列世界最高。这样做,风险很大,至今世界上没有一种理论能解释政府靠借债就能维系支出不断增长,或靠借债维系养老的。为此,人社部表示,下一步将积极推进养老保险顶层设计研究,形成养老保险改革总体方案、职工基础养老金全国统筹方案。
目前,城乡居民基本养老保险基金运行,财政补贴占了64.85%,个人缴费占28.83%。在财政补贴这么多的情况下,大部分省的支出收入比都很高,上海、浙江已高达90%。面对这种情况,为降低社会的养老成本,作为社保缴费的“大头”,医疗保险和养老保险缴费比例如何统筹下调,将直接影响社保费率整体下调幅度,而这也一直是社保降费率的重点与难点。目前只有上海、杭州、厦门等少数地区涉及,其中调整养老保险费率的仅上海一地。已有多位企业家表示,希望占企业负担大头的基本养老保险费率能更进一步降低,或由企业根据实际承受能力自选缴费比例。
“十三五”规划(纲要)明确提出,实现职工基础养老金全国统筹。据悉,出台养老保险制度改革方案、制定划转部分国有资本充实社保基金办法,都已列入今年工作计划。一些专家表示,养老金实现全国统筹,增强社保基金各地之间的调剂能力是基础性条件。同时,完善国有资本划转充实社保基金机制,则是为降低社保费率可能出现的收支缺口提供基金筹资保障。这两项基础工作到位了,职工基本养老保险才具备既确保基金正常运行,又能全面下调缴费费率的基础。
基础养老金全国统筹,是否意味着今后全国养老保险缴费比例统一?据报人社部等相关部门正在研究方案。由于各地区经济发展不平衡,人口结构和养老保险基金收支及积累结存状况差异显著,这次全国统筹还不可能实现基金统收统支。预计养老金全国统筹会设置一段过渡期,让各地根据实际情况设置不同费率,逐步缩小差异,以求得各方最大限度的支持。
在全国统筹的同时,要先尽快解决存在的基层养老金见底的问题。对如何确保养老金足额发放,中央早已表态,渠道之一就是划拨国有资产来充实养老基金。“十三五”期间,财政部将逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年将提高到30%。今年政府工作报告首次写入“制定划转部分国有资本充实社保基金办法”,并列为今年八大重点任务之一。其实,早在12年前中央就提出要划拨国有资产充实社保基金,但一直被搁浅,主要阻力来自国有企业。基于现实,比较国有资产变现、划拨国资股权、上缴国有资本收益这三种操作方式,转股权入社保基金最为稳妥,且先转入20%的存量国有股比较合适;划拨的国有股应当满足两个条件:一是经营性的国有资产;二是产权明晰,经过股份制改造的国企。也有观点认为,划拨国企收益更佳,上缴收益有利于国有企业的专业化经营管理,利于稳定养老金来源,有利于推进经营性的国有资产统一管理。
目前,社保基金入市的话题已在沪深股市形成了积极预期。社保基金是长期性资金,将为股市增加新的流动性,社保基金身份和地位特殊,其进入的市场点位因此也被视为具备基本投资价值的点位。只是,市场对此理应保持审慎和理性的态度。毕竟,社保基金是“养老钱、保命钱”,养老保险基金市场化投资运营的根本目的是保值增值。因此,从安全性和投资配置的角度考虑,其最终真实使用的资金额度估计不会太高。另外,权益类资产投资范围相对广泛,股票型基金、债券型基金及货币型基金等渠道都可投资,股市并非社保基金的唯一投资渠道。有鉴于社保基金对市场情绪的影响将会远大于实际投入,对万亿养老金“入市”的改革方案须慎之又慎。
中国已经进入老龄化阶段。目前,全国只有10%的人口年龄在60岁以上,但10年之后,这个数字将翻番,到本世纪中叶,四分之一以上的中国大陆人口年龄将超过60。如何能让大批将要告别年轻的国民安享晚年已经成为中国政府目前所面临的最紧要,最棘手的问题。
为了应付老龄化危机,中国急需建立起一个功能完善、规范而且高效的全国养老金系统,而要实现这一目标,单单靠制定规则和设立养老金账户是不够的。事实上,中国已经采取了这样的对策,但却收效甚微。已经实施的养老金办法未能缓解日益严峻的老龄化威胁,反倒暴露了国家养老金津贴制度的众多弊病。正如世界银行北京办事处前负责人皮耶特·伯特利尔(音)所言,“中国的养老金制度还很不完善,存在资金不足,覆盖面小,地区分配不平衡、系统支离破碎等等问题。”
要想解决全国养老金这些问题,政府必须增加对养老基金的资金投入,并且为这些资金指定专门管理人,加强对养老基金运筹过程的监控和保护。与此同时,必须将养老基金与健全的投资机制结合起来,这就意味着中国政府必须从现在开始推进中国金融服务行业自由化和资金市场的发展。否则,中国政府就不得不去面对千百万老年人的满负牢骚。
在中国进行社会主义建设初期,照顾年迈人群的需要从来没有像现在这样迫切过。和各个时期当时的青壮年人口相比,中国的退休人数非常稀少,对全国养老金以及其他老年福利的需求量也不大,国营单位负责为自己的退休员工提供生活保障,这也是共产党领导的社会主义国家为人们工作一辈子所给予的报偿。
然而,这种养老制度并不能长此以往。中国政府渐渐发现随着人们生活消费水平不断提高,人口出生率在低谷徘徊,青壮年工作人群无力支付数额庞大的养老金费用是迟早要出现的问题。
对于传统养老制度将无法适应必将来到的老龄化这一事实,中国政府在多年以前就已经认识得很清楚。在20世纪90年代末期,中国政府开始调整过去的退休制度,转而实行现存的养老基金方式,即要求工作人员在退休之前开始为自己的养老费用积攒资金,自己负担退休后的生活花费。
从旧的退休金制度向新的养老基金积累方式转换出现了不少资金问题:如果说现在的工作人口可以为自己年老后的生活积攒养老金,那么谁又来为现在已经退休的老年人提供养老金呢?谁又能够为那些即将退休,而又从来没有为自己的余生积存养老金的人提供生活保障?
对于全国养老金这些问题,中国政府尚未给出令人满意的答复。然而,这些问题一天得不到解决,情况就会变得更加严峻,问题本身也就变得更加棘手。按照1997年的养老金改革办法,国营企业应该继续为现存的退休职工颁发养老金,同时定期为在职的员工储存一定数量的养老基金。这种方式造成的结果是在中国的部分地区,一些国营企业必须将全部收入的四分之一用于养老费用。
全国养老金制度正在不断改进之中,在政府的努力之下,改革初见成效。在过去的两年间,为数众多的资深国外资产管理者到访北京和上海,向上任不久的中国独立养老基金管理者传授关于养老基金管理的专门经验,同时商讨关于建设合资企业的事项。除此之外,中国政府还采取了其他一些措施,其中包括将大约3兆人民币的资金通过股票基金的形式转化为国家持有的养老金股份。
当然,如果中国政府要在未来的几十年中为数千万计的退休职工提供足够的养老津贴,她必须立即着手进行资金市场的改革。前世界银行驻中国代表伯特利尔认为:“全国养老金制度改革不仅仅是迫在眉睫,而且情况还十分复杂。国家养老金制度的改革与资金市场的发展密不可分,要想改革成功,两者缺一不可。”
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