一直以来，双轨制被视为养老制度的最大不公。目前，中国机关、事业单位的4000万职工并不进入城镇职工基本养老保险制度，而由财政直接给发退休金。2012年全国企业职工养老金平均1900元，而同期机关事业单位人员退休金是其2倍到3倍，这一悬殊差距日益引起公众不满。
目前，公务员养老仍沿用旧制，事业单位改革虽行至半程，其养老制度却乱象丛生。学界普遍认为，若将机关、事业单位人员退休金并入城职保，“腰斩”其待遇，改革阻力过大，并不现实。改革路径设计，必须稳定被改革者心理预期过渡期内，不大幅降低其待遇；差距部分，以职业年金进行弥补。
对于双轨制的改革，必先期付出成本，短期内财政压力将明显加大。具体来说，财政需要多花两笔钱：第一笔，财政需要为机关和事业单位职工额外缴纳工资总额的20%，以实现与城职保的并轨；第二笔，是建立职业年金制度中雇主缴纳的这部分，约为在职工资的5%。清华大学教授杨燕绥计算，若将机关、事业单位养老金替代率略为降低，改革20年～28年后，并轨的基本养老金可以实现财务平衡，传统退休金退出市场，统一的国民基础养老金长成。
“双轨制”难撼近年来，围绕养老金双轨制、延迟退休年龄、养老金缺口、养老基金投资体制等问题，每年全国两会期间都会热点。中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文表示，年年开“两会”，年年网络“拍砖”都会瞄准养老金双轨制。
早在2011年全国两会期间，就有近百位参会代表就改革“养老双轨制”上呈提案，当年的政府工作报告也明确，要积极推进机关和事业单位养老保险制度改革，通过改革现行单位保障制度，统一公务员、事业单位和企业基本养老保险制度模式。
2012年6月，国务院公布《关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知》，其中明确要研究制定公务员和参照公务员法管理单位的工作人员养老保险办法。但时至今日，涉及公务员和事业单位养老金改革的“办法”仍没有下文，养老金双轨制的合并统一也遥不可期。
娃哈哈集团公司董事长宗庆后已是连续多年呼吁养老金尽快并轨的参会代表，今年参加全国两会，他表示，“养老双轨制是最大的不公平，改革已经很急迫”。全国政协社会福利与社会保障界委员黄文仔则表示，严格来说，公务员领取的退休金也是纳税人的钱，现在公务员与企业员工的退休金差距有3至5倍，明显有“滥用职权”之嫌，“退休金发放应该一视同仁”；全国政协委员、知名经济学者黄方毅则认为，养老金双轨制理应并轨，如果暂时做不到那就要大幅提高企业退休职工的待遇。
针对养老金双轨制话题的热议，人社部两位参加全国两会的副部长胡晓义、王晓初都表示，人社部方面正在就养老金双轨制改革等社保体制问题进行综合研究和顶层设计，但目前尚无具体改革时间表。
养老金之忧自1997年始建立的城镇职工基本养老保险(下称城职保)，是中国养老保险制度的主体，历史最长。其覆盖城镇就业的企业职工，截至2013年3月底，全国有3.06亿人参加这一制度。2009年底，新型农村社会养老保险(下称新农保)建立并迅速推广，这是第一个面向农民的国家养老金计划。2011年起，作为一项补丁制度，面向数千万城镇非正规部门就业者和无业居民的城镇居民社会养老保险(下称城居保)也得以建立。到今年3月底，参加新农保、城居保两项制度的参保者达到4.86亿人。
从覆盖率上看，中国的养老金制度处于历史上最好的时期。理论上，无论何种就业形态，所有人群都在制度保护之下，并有财政资金和国家承诺做后盾。
但这背后，也隐藏着危机。养老保险是一种社会保险制度，其基本原理和运行规则，应当是强调自身财务平衡，不能过度依赖财政资金，欧债危机即为殷鉴。
从世界范围看养老金制度从世界范围看，养老金制度大体分为现收现付制和完全积累制两种。前者是由工作者供养退休者，下一代人支持上一代人；后者是由劳动者自身工作时的积蓄，支持其本人退休后的收入。中国的基本养老金中统筹账户和个人账户并存的设计，本意是将两种制度加以融合，取长补短，但囿于中国养老制度的先天不足，其设计初衷并未实现，最终失去了自身平衡能力，走上了过度依赖财政资金补血的路径。
按照人社部的数据，截至2012年底，全国城镇基本养老保险基金累计结存2.39万亿元。“养老金不存在支付缺口”的说法，被官方屡屡强调。但一个必须面对的现实是，自1998年至今，各级财政对养老金的累计转移支付已达到1.27万亿元，这意味着，养老金累计结余的一半以上来自财政投入。
2010年，全国养老基金当期缴费收入1.11万亿元，当期基金支出1.056万亿元，若无当年1954亿元的财政补贴，当期结余仅有555亿元，且有14个省份当期收不抵支。随着支付压力的增加，每年转移支付的数额持续上涨，1998年的补贴资金只有24亿元，2012年已经激增至2648亿元。可以预见的是，随着老龄化加剧，这一数字还将攀升。
看上去，除去财政补贴部分，目前的养老基金自身结余仍有1万多亿元，但由于目前的养老金统筹层级低，各地区之间无法横向调剂，若财政补贴不及时，一些地区的当期支付缺口将立即显现。
即便不考虑地区差异，从总体数字来看，万亿元积累额也将很快耗光。清华大学公共管理学院的研究团队测算，在企业职工养老保险参保率上涨，GDP高速增长，不断增加工资(增长率8.7%)和缴费基数，养老金替代率约为社会平均工资51%的条件下，最乐观的估算结果是可维持到2020年，届时将出现3377亿元的养老基金缺口。依此计算，这一年的财政补贴额将增长到万亿元以上。
在远期的未来，情况则更悲观。按照北京大学教授黄益平等学者的研究，长期来看中国政府最大的财政风险是养老金缺口，未来养老金总负债将占GDP的62%-97%，随着养老金支出的迅速上升，甚至有可能超过国有资产总额。
平安退休，放心养老近期，媒体又相继爆出，退休十五年再领退休金，以房养老等等养老保险改革之举措，一时间引发了社会的广为讨论，如何放心养老，成了当下人们最为关心的问题。在退休双轨制改革的大背景下，作为有经济能力的个人应该早作打算，退休不能只依靠社会保险。商业保险与社会保险并行，才能真正放心养老。
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养老金并轨
要打破“单位人”概念
拖延争议多年的养老金制度改革即将取得突破，人社部副部长胡晓义表示，养老保险“并轨”大方向是明确的，并且正在对“并轨”进行顶层设计。
记得胡晓义不久前曾经如此谈及现有的养老金双轨制：“企业退休人员热热闹闹几百元、机关退休人员不声不响几千元。”所谓的双轨制，一方面当然是金额上的差异，企业退休穷耷紧，机关退休高富帅；另一方面则是制度上的差异，所谓“热热闹闹”透着些许凉意，“不声不响”的背后则是财政养老的“无限责任”。热闹与安静之间，是某种制度性的冷漠。
近年来，企业养老金的“N连涨”并没能减小收入分配的悬殊，也没能消除日益扩大的心理落差。推进了5年的事业单位养老金并轨制改革至今未果，同样，公务员养老金改革的零星试点也步履维艰。当然，随着缺口越来越大、矛盾越来越尖锐，与改革的“不声不响”相比，讨论倒是“热热闹闹”。譬如去年以来就有4大讨论：提高退休年龄，养老保险（放心保）基金投资体制改革，隐性债务18万亿争论，事业单位养老改革争论，每次讨论都不了了之。
从纸上谈兵到顶层设计是当下的共识。任何单兵突进，都无法破局。只有从顶层设计着手，实施全面的、统一的“并轨”，才能最终实现“养老公平”。如胡晓义所言，所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。
古语言，不患寡而患不均。此次养老保险“并轨”，不仅是要解决“寡”上的双轨制，而是要最终解决双轨制本身带来的“不均”。只关注“寡”，会把改革演变成简单的劫富济贫。简单的“削高就低”并不科学，也不现实。事业单位养老金改革5年原地踏步的教训不可谓不沉痛。事业单位向企业看齐的同时，由于年金制度没有一揽子设计，不少退休人员大呼伤不起，改革也无从谈起。
社会保障专家郑秉文一再强调，要有顶层设计，事业单位和公务员一起改，社会改革肯定要有阵痛，但要减少阵痛的次数，两次就疼一次吧，早晚的事。如果我们还是陷在不同“单位人”构筑的泥潭中，不以“社会人”的眼光全面看待改革，那么这场改革的胜算几何还是要打个问号。
实施全面的、统一的“并轨”，才能最终实现“养老公平”。
胡晓义指出，所谓“渐进式延迟退休年龄”，第一，要有一个预告期，提前几年告知社会，而不能今年才宣布，明年就延迟退休年龄。
第二，要分步骤，可能会首先考虑从现在规定退休年龄最低的群体先开始起步。
第三，延迟退休年龄一定要“迈小步”，以“一年提高几个月”的方式，一步一步来，用较长一段时间逐步完成平滑过渡。
第四，在延迟退休的同时，国家还将严格控制提前退休，强化养老保险激励机制，调整产业结构，开发更多适合中老年人、又不与青年人争夺工作机会的岗位，加强中老年人技能培训等，最大限度降低延迟退休的不利影响。
■回应
多缴费一年替换成养老金更高
据央视报道针对社会上质疑延迟退休是否会造成青年失业、让公务员等群体更受益等担忧，胡晓义也首度作出了回应。
胡晓义说，这些顾虑是有道理的。目前来看，我们整个的就业局势仍然是劳动力供大于求。青年就业是重点，所以国家制定了一系列扶植、援助青年就业的计划和政策。
要创造新的岗位、新的机会。比如说，老龄化是一种挑战，也是一种机遇。我们有两亿多老年人，他们需要相应的社会服务，这就产生了岗位需求，这是在变化中谋发展，发展中创造新的就业机会。
胡晓义指出，目前公务员的退休政策是依据《公务员法》和其他法律来执行，但延迟退休年龄是社会总体政策，而不是单对社会哪一群体来研究，“我没有听说过有哪个人提出过率先延迟公务员退休年龄的建议。”
而对一些人提出，延迟退休会增加缴养老金时间，损害个人利益，胡晓义算了一笔账：“实际上我们工资的增长比养老金增长要快，你多缴费一年，等于你多工作一年，你工资的基数会更高，替换成的养老金水平就更高。”
解决养老“双轨制”须提上日程
胡晓义说，党中央把改革机关事业单位养老保险制度作为全面深化改革的若干重大问题之一提出，既是中国经济社会发展到现阶段建立“更加公平可持续的社会保障制度”的客观要求，也是对近年社会关注的“双轨制”问题的积极回应。
“有关部门对机关事业单位养老保险制度改革问题进行了较长时间的研究，并在局部地区进行了试点。”胡晓义说，“我们将继续深入调研，细化方案设计和测算，并通过各种方式广泛征求各方面意见和建议，不断完善方案设计，适时出台实施。”
胡晓义介绍，目前各国对公务员和企业职工养老保险的制度安排，有的是统一制度(单轨)，有的是分别建立制度(双轨)。但总趋势是在基本制度上逐步合并，在具体政策上体现职业差别。
目前来看，我们整个的就业局势仍然是劳动力供大于求。青年就业是重点，所以国家制定了一系列扶植、援助青年就业的计划和政策。也是对近年社会关注的“双轨制”问题的积极回应。
近年来，打破养老保险双轨制渐成社会共识，但梦想与现实之间似乎总隔着一堵无形的墙。目前中国有各类事业单位130多万个，人员近3000万，基于自身利益受损的担心，这一群体自然倾向于反对养老改革。同时根据规定，事业单位人群进入社保后，地方财政须按工龄为其补缴养老保险，各地政府出于地方利益考量，也会或明或暗地消解中央政策。
事业单位养老改革搁浅的更重要原因，还在于这场看似轰轰烈烈的改革，从一开始就陷入了单兵突进的窘境。从横向来看，首先是与事业单位分类改革相脱节。《国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》去年4月才发布，到现在才走完清理规范的第一步。“早产”的事业单位养老改革由于缺乏配套，导致待遇水平、适用范围、缴费基数、过渡期等诸多细节无法明确，严重制约了工作的开展。此外，长期以来，事业单位人员与公务员群体同等享受保障，现在只拿事业单位开刀，自然引发公平性的质疑。
从纵向来看，养老保险改革不是孤立的“茶杯里的风暴”，而是牵一发动全身的系统工程，涉及退休年龄调整、养老保险增值等诸多方面。然而，最近几年，关于延迟退休一直未能达成社会共识，没有实质性进展；我国现行将养老金存在银行的模式，面临巨大保值增值压力；做实养老金个人账户“雷声大、雨点小”。实践表明，这些问题由于缺乏必要的协调解决，已经呈现出相互羁绊之势。养老金跑不过CPI、个人账户“空账”，导致事业单位改革难以推进；而事业单位养老改革五年未果，又使得延迟退休每每提出都会遭遇一片反对声。
前不久召开的中央经济工作会议，在改革目标中特别提到了“系统性、整体性、协同性”的要求。对养老保险改革而言，不能再是某个领域单兵突进，必须做到一揽子的系统改革，齐头并进。既然改革不可避免，作整体的、系统的安排，一鼓作气，是减少改革阵痛、切实推进养老改革。
不少民众表示，对于事业单位养老制度改革，应该给出具体的时间和线路。如果所谓的改革一直在拖沓、原地不动，有多少人能经得起这样的等待呢？而所谓的公平又何从谈起？
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