保障房可能加剧贫富分化

2020-03-16
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构建住房“双轨制”的意义就在于,最大限度地保障弱势的群体的住房发展权,绝不能走进住房两极分化的误区。未来5年建3600万套保障房,此举被普遍认为将奠定“市场归市场、保障归保障”的住房“双轨制”新格局。

各地大规模的兴建保障性住房,而与之配套的公共服务面临严重“欠债”;保障房将成低端住宅的主角,商品住宅却迅速豪宅化;随着保障房建成数量的大幅度增长,房改的历史旧账逐渐销去,而因分配、质量等一系列问题缠身的保障房或将沦为住房问题的矛盾多发区。

位于福建省福州市仓山区的建新镇的福湾新城共有春风苑、夏雨苑、秋月苑、冬阳苑4个小区,总计有近百栋的住宅楼,是福建省迄今已建成的规模最大的社会保障性住房集中区。2009年,福湾新城各小区先后交房,陆续入住的业主随后发现,交通出行、孩子教育、医疗保障等基本的城市公共服务在这里都成了“奢望”。

福湾新城的周边目前仍是待开发的乡镇,福湾公交站则是福州公交系统能覆盖到的一个较远节点。本刊记者现场看到,这里仅有98路和6路等少数几趟公交车,其中仅有6路车可抵达福州市中心。“这给我们到市区上班带来了很大不便。”福湾新城春风苑小区业主陈伟表示,这里的公交车通常是早上6点30分发车,半小时一趟,赶上高峰期是趟趟爆满,沿途乘客苦不堪言。

在福湾新城的附近,这一带沿途的公交车停靠站台建设也不正规,有的只是在路边电线杆“插”了块公交站牌,经常出现公交车还没停稳打开车门,蜂拥的乘客就冲到路面上挤车,甚是危险。

早在2006年底,福湾新城动工建设时,有关部门就出台了福湾新城需配套建设3所小学的规划,时隔5年,这3所小学仍不知所踪。福湾新城业主黄先生颇为焦急,因为他的小孩已经到了入学的年龄,“我们曾多次咨询房管部门、教育部门,得到的答复就是要我们再等一等,然后建议我们先到附近的其他学校入学。”

类似福湾新城这样,保障房的周边公共服务配套严重“负债”现象在各地普遍存在。今年春节前夕,福建省宁德市蕉城区首个社会保障房项目金涵小区遭遇30多户经合法程序产生的认购者的弃权,本刊记者从弃权名单上看到,有的弃权认购者选房优先号码相当靠前。

选房号排在第5位的谢祖辉是宁德市公路分局的职工,他弃权的原因是,这个保障房项目位于远离市区的“乡下”,交通、教育、卫生等公共配套设施还是一片空白,生活在那里不仅不方便,成本也很高。

现在,更大规模的保障房建设的计划正在各地展开。然而,“保障房配套公共服务设施和后续管理,一直是个大难题,主要是地方财政一下子拿不出那么多钱,不能很快地把公共服务配套都建起来。”福建省住房城乡建设厅相关负责人表示,随着保障房规模的急速膨胀,与之配套的公共服务“负债”也将日益沉重。

未来,随着保障房的巨量入市,同样位于城市周边区位、中低端商品住宅因其土地出让价格、税费成本等都显偏高,将失去其原有的价格竞争优势。“保障房将成低端住宅的主角,而商品房日显豪宅化,这样的景象值得担忧。”浙江大学金融系教授景乃权表示。

景乃权担忧:“这样的住房‘双轨制’将可能造成一道加剧贫富分化的‘分水岭’。因为缺乏需求量最大的普通商品房,中间阶层既没有雄厚经济实力购买豪宅,又很难挤进为困难家庭设置的保障房,于是‘市场归市场,保障归保障’就成了‘富人区归富人,贫民区归贫民’的代名词。”

显然,开发商早已窥见了其中的“机关”,迅速地转向豪宅市场,攫取利润最大化。在福州局部地区,新建商品住宅豪宅化的倾向已十分明显。仓山区是福州市新建商品房上市成交量最大的区域,在该区浦上大道、洪湾路等新楼盘集中地带,都大比例配建联排别墅,别墅均价达每平方米2万~2.3万元,比同一地段的普通商品住宅均价高出近1万元。在福州市中心的鼓楼区,商品住宅签约套均面积环比也持续扩大,今年5月套均面积达到了154.7平方米,环比扩大32.4平方米。

据业内人士介绍,去年以来,北京房地产市场有两个明显的趋势:一是市区的房子豪宅化。如CBD、金融街区域内无论何种产品类型,售价均堪称天价;二是首次置业郊区化。目前,北京居民首次置业的主要区域已经从四环发展到了五环,短期内就会进入到六环区域。

2010年持续热销的房山、大兴、顺义等北京周边区域的中低端楼盘,在今年上半年仍旧火爆,并出现千人连夜排队的抢购景象。有关专家指出,这充分显示了住房的刚性需求是中低端楼盘的有力支撑。然而,一旦保障房体系逐渐完善和规模膨胀,这种情况或将不复存在,更多的人将投入保障房的“怀抱”。

专家指出,当前,各地大规模建设保障房对市场来说是一把“双刃剑”。在“保障归保障,市场归市场”的“双轨制”下,套型面积小于90平方米的保障房,势必将把市场上低端户型商品住宅和楼盘挤出市场,对中高端市场来说却是利好,大规模保障房建设将消耗掉大量的土地资源,城市中心土地资源也将变得更加稀缺,进而导致中高端房价进一步攀升。

“构建住房‘双轨制’的积极意义在于,弥补政府自1998年房改启动以来在住房保障方面的‘短腿’。”中国房地产研究会副会长顾云昌指出,“也就是以价格低廉的政府保障房解决困难群体的住房问题,从而最大限度地保障弱势群体的发展权。”

顾云昌认为,从这个意义来讲,保障房及配套是应该由政府投资为主体,但主要还是靠社会力量,开发公司特别是国企、央企这样的企业来建设。但现在的情况是,保障房建设资金面临巨大缺口,而应该承担起责任的企业却在一旁袖手,或是一味追求利润最大化的豪宅开发。

“绝不能寄望于住房‘双轨制’形成之日就是房价调控得心应手之时,事实上,保障房无法担当‘高房价的终结者’。”福建省社科院研究员徐峰认为,保障房和商品住房是面向完全不同的群体,前者针对的是低收入住房困难家庭,不能扩大市场的有效供应。在他看来,地方政府要扩大市场的有效供应,必须尽快改善目前房地产市场高端商品住宅过多,而普通商品住宅稀缺的局面,加快加大中小户型供应,缓解突出的供需矛盾,科学运用组合调控,才能真正遏制房价过快上涨。

保障房的建设还需走出盖房子的误区。专家普遍表示,保障房建设迫切需要完善一系列制度建设。在大规模保障房建成后,如何实现公开公正地分配、完善退出机制等保障房管理,对于各级政府来说,是一道考验其社会管理能力的新难题。福州大学房地产研究所的所长王阿忠认为,应该把保障房分配管理和制度纳入到基本住房保障法的内容中,强化保障房分配管理,实行保障房房源、分配过程、分配结果“三公开”。

2009年6月,厦门市实施了国内的首部保障房管理的地方法规《厦门市社会保障性住房管理条例》。该条例明确规定:对于出租、转租、转借、调换、经营、转让社会保障房,擅自装修和改变房屋用途,损毁、破坏和改变房屋结构和配套设施的行为,拒不改正的,管理部门将收回房屋,并对相关责任人处以2000元以上1万元以下的罚款。另外,无故空置6个月的,将收回保障房。当务之急,是要在各地的立法探索的基础上,抓紧制定国家层面的住房保障法律,确保3600万套保障房实现公平分配。

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近年来,在房价不断上涨的压力下,国家高度重视以中低收入家庭为对象的保障性住房建设。2007年8月下发的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中明确要求“确保廉租住房保障资金来源,土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。”今年,国家发改委提出,未来五年全国要建设城镇保障性安居工程3600万套,今明两年各1000万套,后三年1600万套。这对于解决困难群众的住房难问题无疑是个好消息。但是有很多保障性住房无保障,在建造房屋时更是偷空减料,导致很多安置房出现这样那样的质量问题。

据调查万春新苑小区是安徽省芜湖市万春街道最大的安置小区,占地超过12公顷,土地用途为经济适用住房用地,共120栋。在这一刚投入使用一年多的小区里,不少业主为安置房的质量问题伤透了脑筋:比如阳台开裂,胳膊居然能插进去。诡异的是,墙体开裂近一年,相关部门均称不知情。

“安身”才能“立命”。不管什么房,住人的居所不时掉个水泥块、或者裂缝竟能塞进胳膊,身在其中不啻于天天参演恐怖片。施工建设单位还真是闭目塞听,对数百户的投诉抱怨彪悍地辩称“不知情”。这也不奇怪,面对数以百吨计的“中地沟油”,专家学者都能坚称是“不可能的笑话”——承建者在责任面前,有些推卸之辞当可理解。然而,正如小区业主们提出的质疑:当初这种质量的房子是怎么交付的?质检部门又是怎么监管的?

房子病了,谁吃药?有一点是肯定的,建设单位、施工单位、设计勘测单位、监理公司……它们就算是一伙儿的,总有管得住的权力部门在。安置房不是商品房,而是公共权力主导的公共品供应,如果任由裂缝蔓延开去,如何洗脱失职渎职的干系?这样的问题,今天看来似乎多少有些矫情。保障房的命途多舛,简直可谓耸人听闻:比如北京的“明悦湾”保障房项目,2010年出现多栋“楼歪歪”,最终拆了重建;广西廉租房工程被曝光使用 “瘦身钢筋”;包头最大的棚户区“民馨家园”改造项目,今年初也出现了500多套住房墙皮起砂脱落现象。

多米诺骨牌般耸立起来的保障房,脆弱得经不起轻轻一碰。有人说原因在于小企业资信不佳,然而最离奇的是今年5月,青海最大拆迁移民安置工程康川新城由6家拥有特级、一级施工资质的施工企业共同承建,工程未毕,六家“大企业”都盖出了问题房。保障房就像一个陷阱,似乎踏进来的多少都要出点问题。那么,究竟是怎样的环境促使保障房问题不断、猫腻不清?

道理无非有三:一者,保障房基本算是个赔钱货,不仅不能让地方财政赚个盆满钵满,反而“挤占”了稀有的土地资源和宝贵的财政资源,这是诸多保障房“姥姥不疼舅舅不爱”的根源;二者,保障房牵动着地方部门、开发商、业主之间的关系,其博弈的复杂程度要远甚于单纯的商品房,一旦开发商和职能部门“踢皮球”,业主就只有干瞪眼的份儿;三者,客观地说,保障房的居住者或所有者基本是社会的弱势群体,经济基础决定了其维权能力,在公共事件“非上级重视而不能解决”的某种语境下,保障房之殇有一种潜规则意义上的必然性。此外,今年我国计划新开工建设保障房1000万套,这也是我国有史以来保障房建设规模最大的一年。按照中央的要求,各地保障房必须在11月末以前全部开工——在速度与效率的政令催促之下,监管若不给力,“墙脆脆”、“楼歪歪”、“屋漏漏”自然就会层出不穷。

这些年,保障房越来越像“处理品”,要么选址偏远,要么质量堪忧,条件稍好一点的,又免不了被“宝马奔驰”们觊觎着。尽管茅于轼老先生一直强调保障房不能太好,但没有哪个人认为保障房就该在底线之下。逆转保障房质量上的沉疴,道路万千条,但追究之下最后还是一个问题:地方政府有没有把保障房当作“处理品”?如果保障房也能纳入形象工程,想必我们今天面对的很多问题也不过是浮云而已。

针对于我国提出的保障性住房建设,其实最初的目的都是为了解决我国很多人的住房问题。而从目前的保障性住房的建设以及质量来看,不是资金短缺就是房屋质量太差。既然要纳入形象工程,是不是能提高一定的保障呢?反正目前来看,保障性住房是没有保障。

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利用发行债券筹集资金,有利于弥补严重短缺的保障房建设资金,加快保障房建设开工的速度,但很难从根本上解决保障房建设所面临的巨额资金缺口。

近一段时间,与保障房相关的两条新闻成为关注焦点。一条是,截至5月底,全国城镇保障性住房和各类棚户区改造住房开工340万套,占计划的34%,但仍有6个省区的开工率不足20%;另一条是,发改委办公厅本周下发《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》,支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业,通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。

面对如此之大的建设规模和资金投入,“钱荒”是当前保障房建设面临的一个普遍问题。实际上,保障房建设的问题无非是土地和资金,土地资源由地方政府掌握,相对容易解决,关键性的问题则是资金。保障房开工率不尽如人意,虽有项目进程自身规律、一些地方政府消极作为等方面的原因,最大障碍则在于资金短缺。据住建部年初估算,完成今年1000万套保障性住房建设的目标所需资金至少1 .3万亿元,其中中央、省级和市县政府承担5000多亿元,剩余的8000多亿元要通过社会机构投入和被保障对象以及所在企业筹集。截至5月20日,财政部已累计下拨2011年中央补助保障性安居工程专项资金617亿元,完成全年预算59 .9%。但要完成全年1000万套保障性住房建设,中央财政1030亿元的投入显然不够。

在保障房建设资金严重短缺的情况下,拓宽融资渠道刻不容缓。发改委下发通知支持保障房建设企业发行债券融资无疑是及时的、必要的,将对保障房建设产生积极影响;但在土地出让遇冷、银行贷款难度加大的情况下,不能就此认为保障房建设有了“救命稻草”“灵丹妙药”。

一方面,允许地方发行企业债券为保障房融资,地方债务的风险无疑会加大。在清理地方债务以及地方各级融资平台尚未实质展开的状况下,此举将使得清理地方债工作更为复杂。事实上,为了有效防范财政金融风险,加强对地方政府融资平台公司管理,国务院和发改委办公厅分别在去年6月和11月下发通知,要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务,对融资平台公司进行清理规范,加强对融资平台公司的融资管理。

另一方面,对募集资金使用的监管能否到位,也决定了融资的实际效果。发改委下发的通知虽然明确要求严格监管资金用途,防止挪用。但在今年货币政策趋紧、社会资金紧张的情况下,不排除一些企业将保障房建设资金用于商品房开发。

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