劳动和社会保障部的调查显示,目前我国农村劳动力进城务工者养老保险的总体参保率仅为15%,而另一项调查显示退保率已达到40%。面对汹涌而来的农民工“退保潮”,绝不能主观臆断为农民工不需要养老保险,而应深入分析其中原因,探索建立适应农民工特点、满足农民工需要的养老保险制度,切实保护农民工的社会保障权益。
现行社会养老保险制度设计与农民工特点相悖
我国目前的养老保险制度在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面,都是依据城镇正规就业情况设定的,而对劳动关系松散、就业地点频繁变换、工作单位不固定、就业收入较低、工作年限不定的农民工来说,现行的制度设计存在严重缺欠。突出表现在以下几个方面:
一是保险关系转接困难与农民工流动就业的矛盾。现阶段我国推行养老保险基金区域统筹政策,基金管理条块分割,不同区域政策迥异,这与农民工就业地点不稳定、跨省区流动频繁的特点严重冲突。区域政策差异致使农民工跨省区调换就业地点后很难转移养老保险关系。按照有关政策规定,“农民工解除劳动合同时,可保留保险关系,重新就业时接续”。但由于目前的保险社会化程度低,即使在同一个县、市范围内,农民工由于暂时失业或者工作变动,也会因手续繁琐而中断参保。因而,养老保险关系转移、接续困难使农民工很难真正享受社会养老保险待遇。
二是缴费年限长与农民工工作年限短的矛盾。有关政策规定,“农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁,累计缴纳满15年以上,可按规定领取基本养老保险金”。农民工流动性大,相当一部分人在同一个社会保险统筹地区累计打工15年之久几无可能。据劳动和社会保障部调查,仅有20%~30%的进城务工农民在一个单位工作满3年以上,2004年外出农村劳动力中,有就业岗位但不稳定的务工人员占到40.6%,而这种状况在2005年丝毫未见有所改善。对绝大多数农民工来说,15年缴费年限成为难以逾越的门槛,因而将来领取养老金也成为遥不可及的梦想。
三是缴费金额高与农民工缴费能力弱的矛盾。根据我国现行社会养老保险政策,企业按规定应为职工缴纳的养老保险费约占职工工资的20%,其中8%左右为个人缴费,其余部分由单位缴费。据测算,企业由此每年要多为每位农民工支付1000多元的保险费,等于将现有的用工成本提高15%左右,不仅增加了企业负担,而且也成为农民进城务工就业的新“门槛”,并减少了农民进城就业的机会。同时,对于多数农民工来说,微薄的收入维持城市生活已捉襟见肘,在即使参保也很难享受老有所养待遇的情况下,当然不愿再花钱办理一份看不到希望的养老保险。
以商业保险为平台建立新型农民工养老保险制度
农民工群体的特点使其无法适应现行的城镇社会养老保险制度。同时,现行城镇社会保障体系建设依然面临着资金缺口大、管理不规范等问题。在这种情况下,如果将数目庞大的农民工强行纳入城镇养老保险体系,对城镇养老保险体系的冲击是可想而知的。因此,我们必须尊重国情和现实,立足于农民工自身特点和实际需求,探索建立新型的、专门针对农民工的社会养老保险制度。这种新型制度在现阶段要完全独立于我国现行的城镇职工社会保障制度,同时它应是一个特殊的具有过渡性质的社会保障体系,最终的发展方向仍是纳入并融合到城镇社会保障体系之中。
全国统一政策。由于农民工流动性较大,其社会保障个人账户管理应实行属人原则,个人账户随农民工的流动而迁入迁出,这要求实现社会保障政策、信息等全国统一。因此,需要出台全国统一的农民工养老保险管理办法、农民工养老保险基金管理办法等系列法规,明确组织形式、参保对象、筹资标准、经费来源、征缴办法、待遇享受等问题。
委托运作管理。委托一家机构网络健全的全国性商业保险公司管理农民工养老保险关系,具体承担类似企业年金账户管理人的责任。保险公司负责为每个农民工建立养老保险个人账户,发放农民工养老保险金,办理农民工中断就业时一次性领取个人缴费部分等有关事宜。农民工到户籍所在地保险公司开设个人账户,按参保人的身份证号码进行编号,个人账户分为单位缴费和个人缴费两部分,保险公司可按一定缴费比例收取管理费用。保险公司为每个农民制作记载缴费等信息的保险卡,对农民工开放“异地缴费”业务,农民工异地就业时,可凭保险卡要求用人单位到流入地保险公司缴费,无需迁移保险关系,缴费期限可累计计算。
基金统筹运用。保险公司为农民工养老保险基金设立专门账户,全国各地的农民工养老保险个人账户基金通过专门账户汇总后,及时纳入社会保障基金财政专户,集中安排运用,确保保值增值。
商业保险参与运作有利于维护农民工养老保障权益
有利于满足农民工参保需求。一方面,保险关系转移灵活。我国商业保险公司一般采取统一法人、授权经营的管理体制。保险产品由总公司统一开发,因而缴费办法、待遇享受全国一致,不受区域政策影响。保险资金集中管理,统一划拔至总公司投资运用,因而不存在资金转移困难问题。全国性保险公司机构网络健全,分支机构遍布全国各县市甚至乡镇,只要投保人提出申请,即可将保险关系转移至迁入地,满足农民工频繁流动时转移保险关系的需求,有利于尽快解决因为农民工流动性强而造成的社会保险关系难以转接问题,建立方便合理的养老保险跨省区转移机制。另一方面,缴费方式灵活。商业养老保险产品缴费方式一般可灵活选择,一些产品可以不定期不定额缴费,即使投保人缴费中断,以前年度缴纳的保险费仍然生效,待投保人有条件缴费时,可即时续保,同时在被保险人开始领取年金前,可根据自身财务状况确定每次缴费标准。
有利于提高统筹层次。2005年12月14日,《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》发布。该决定提出,在完善市级统筹的基础上,尽快提高统筹层次,实现省级统筹,为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。通过商业保险平台,可以尽快实现农民工养老保险全省甚至全国统筹,推动促进全国统一劳动力市场的构建和农民工的合理流动。
有利于保证基金运转安全。我国社会养老保险实行现收现付制,也就是说目前农民工缴纳的养老保险费要支付现有城市人口的养老保险金。有些城市现有城市人口的养老保险基金缺口很大,农民工参保可以让地方社保基金更加充足,但农民工退保时并不能领回全部所缴保费。据统计,广东省每名参保一年的农民工退保,就将向当地养老基金“贡献”1348元。这种办法使得一些地方政府在农民工申请退保时或鼓励,或不告知利弊,或干脆要求“解除劳动合同必须退保”。社会保险制度的缺陷导致国家形成对农民工社会保险的新债务,使得农民工的保险丧失效力。然而,通过商业保险,农民工的养老保险基金就可由保险公司专户存储,专款专用,按照收支两条线的原则管理,接受保险监管部门和相关政府监管部门的双重监督,可确保农民工的养老保险基金不被地方社保挪用或挤占。
有利于降低运行成本。政府可以通过市场机制选择费用低、服务好的保险公司,直接利用保险公司现有的人才队伍和服务平台,利用保险公司灵活的用人机制聘用专业人员,减轻政府新设经办机构和增加人员编制的压力,节省专业培训的时间和费用。
有利于控制运行风险。保险公司作为经营风险管理的专业机构,可以运用保险精算技术提高保险方案的合理性和科学性,有利于将基金支出控制在合理范围内。保险公司还可利用专业的风险管控制度、理赔管理经验和财务管理手段,规范业务流程,防止人为干扰因素,降低不必要、不合理的费用支出。
有利于开展“三农”保险。相对于未流出的农村人口而言,流入城市中的农民工是一个素质较高的群体,在一定程度上可以说是农民中的精英。通过开办养老保险,这部分人的保险意识得到启发,保险需求得到推动,将会对“三农”保险市场的培育开发产生巨大影响。同时,保险公司能够扩大影响,积累实力,更好地服务农村保险市场。
农民工、大学生、灵活就业人员的参保和享受保险待遇,是完善失业保险制度的三大难题。
《瞭望》新闻周刊日前在山东、北京等地调研时发现,当前我国失业保险制度面临三大新难题,即农民工难以切实享受失业保险待遇、部分大学生得不到失业保险待遇、灵活就业人员难参保。这成为完善我国失业保险制度的“绊脚石”。接受采访的一些基层干部和专家建议,应尽快扩大失业保险的覆盖范围,增强保障功能。
农民工难享失业保险待遇
失业保险费缴纳标准1、国有企业、城镇集体企业、股份制企业及各类联营、私营企业和事业单位,按本单位上年职工月平均工资总额的1.5%缴纳。
2、外商投资企业和港、澳、台商投资企业按本单位中方职工上年月平均工资总额的1.5%缴纳。
3、职工个人按本人上年月平均工资的0.5%缴纳,职工本人月平均工资高于上一年本市职工月平均工资300%以上的部分,不作为缴纳失业保险费的基数。
4、用人单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。
享受失业保险待遇是农民工群体应该享有的合法权益,这一群体也是失业保险扩面工作的重点群体。然而,由于我国对企业失业保险费的征缴监察力度不够,加之农民工群体流动性比较强,权益意识和谈判能力相对较弱,目前数以亿计的农民工还未能得到有效的社保保障。
在济南市黑虎泉西路,三五成群的农民工在等待雇主,一些还拎着各种打零工的工具。来自山东省菏泽市的农民工王继家告诉本刊记者,自己在省内外很多地方都打过工,既做过建筑工人,也在企业当过杂工,但时间一般都不太长,很少超过一年。他没听说过农民工能够领失业保险。
劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平说,目前,我国农村劳动力外出务工的规模巨大,约有1.2亿人。为保障农民工的合法权益,我国《失业保险条例》规定,城镇企事业单位招用的农民合同制工人应当参加失业保险。与城镇职工不同的是,农民合同制工人个人不缴费。但从农民工总量来看,绝大多数未参保。在已参保的农民合同制工人中,2004年共有44万人失业后领取了一次性生活补助。
山东省劳动和社会保障厅失业保险处处长张优山认为,受就业周期短、流动性强、社保意识淡薄等因素影响,很多农民工并不知道自己可享受失业保险待遇。很多用人单位特别是中小型企业和私营企业,为降低人工成本,也没有给农民工缴纳失业保险费,客观上导致多数农民工失业后不能领取失业保险金,游离于国家失业保险政策之外。
何平认为,为切实保障农民工失业后的基本生活权益,我国应加强对企业缴纳失业保险费的监督检查力度,防范企业偷逃失业保险费用,使失业保险制度覆盖更多农民工。同时,农民工自身也应积极提高意识,主动争取享受失业保险的权利,更好维护合法权益。
大学生失业但不能领保险金
青年就业是我国就业形势中的一个新增难点。随着大学毕业生数量的逐年递增,一次就业率也在逐年下降,由于实践能力和社会经验的不足,越来越多的大学生一时之间难以找到稳定的工作。2006年起,我国将大学毕业生纳入失业保险范围,但由于权益“窗口期”的存在,这一群体目前还没能享受到失业保险带来的利益。
去年7月从山东一所大专院校毕业的李新光,由于所学专业较偏,毕业后一直没有找到满意的工作。在山东省人才市场,小李告诉本刊记者,他的父母都是农民,辛辛苦苦供自己读完大学已十分不易,没想到毕业后没找到工作,再继续让父母负担自己的生活,实在过意不去。现在他想重新学门手艺,但苦于承担不了学费。“政府是不是可以考虑让失业的大学生也能领失业保险?”
根据国家规定,自去年9月1日起,仍未就业的高校应届毕业生,可到户籍所在地劳动保障部门办理失业登记。在此后的一个月里,济南市就有1100多名毕业生到劳动保障部门进行失业登记,其中近800人是本科毕业生。
通过失业登记,大学生可领到一张“失业证”,凭证可享受免费求职登记、免费职业指导等。但政策规定,失业人员享受失业保险待遇需具备三个条件:缴纳失业保险费满一年;非因本人意愿中断就业;已办理失业登记并有求职要求。由于没有缴纳过失业保险费,使得登记失业的大学生与失业保险金无缘。
张优山认为,为充分发挥失业保险促进就业的作用,对于失业的大学生,可逐步将其纳入失业保险范围。目前,他们最缺乏的就是职业培训,可考虑从失业保险基金出一部分钱,通过发放职业培训补贴等方式,帮助这些大学生尽快就业。
2007年,山东劳动保障部门重点针对登记失业的大中专毕业生等就业困难群体,陆续开展“再就业援助月”等六项主题活动。期间,登记求职毕业生将全部得到免费就业服务、岗位信息和专项就业指导。毕业生参加就业见习按规定将享受见习生活补助,自主创业并符合相关条件的将全部得到小额担保贷款、个体经营收费减免等政策指导。
灵活就业人员难参保
灵活就业人员是社会保险扩面工作的另一个重点。目前,中央和地方对灵活就业人员参加养老保险的缴费比例等方面已经有了相对具体的规定。然而,灵活就业人员参保失业保险仍然没有明确规定,各省也缺乏确切界定,这给灵活就业人员参加失业保险带来难度。
我国《失业保险条例》规定,城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定,缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定,享受失业保险待遇。其中,城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。
济南市劳动就业办公室失业保险处处长高靖介绍,由于缺乏相关政策,灵活就业人员无法参加失业保险。在现实操作中,也很难界定什么是灵活就业,究竟是每月收入达到一定数目还是劳动时间达到一定长度,目前政策还不明确。
中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李绍光认为,社会保障覆盖面的大小,反映了一个国家社会保障的总体状况,是社会保障的核心问题。其中,让灵活就业人员参保失业保险成为我国失业保险制度亟待完善的一个方面。
张优山认为,对于正规就业人员,当前灵活就业人员参加失业保险具有自身的特殊性,应针对具体特点,合理确定标准和操作办法,确保灵活就业人员能顺利参保。
山东省劳动和社会保障厅厅长矫学柏介绍,近几年,山东失业保险覆盖面不断扩大。截至2006年,全省失业保险参保人数达到789万人。今年一季度,共发放失业保险金2.4亿元,惠及33万名失业人员。
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